¿Para qué una refinería? / Petróleo y finanzas públicas

Dos artículos que en El Universal publicó recientemente el analista económico Rogelio Ramírez de la O.

¿Para qué una refinería?
11 de septiembre de 2006
El plan de esta administración de coinvertir en una nueva refinería en Centroamérica, en sociedad con otros países y con el sector privado debe desecharse por no tener ninguna lógica, si lo que se quiere es fortalecer el sector energético.
Es inexplicable que, sufriendo por falta de capacidad de refinación de nuestro propio petróleo crudo, el gobierno esté comprometiéndose a participar en esta inversión. Más aun cuando la producción de petróleo crudo está limitada por nuestras reservas, las cuales siguen declinando: tan sólo 10% del crudo que se extrae se repone con reservas probadas. Por ello abastecer a esa refinería con crudo nacional implicaría dejar de surtir ese crudo a nuestra propia capacidad de refinación.
Antes de considerar planes como este, el gobierno debería atender problemas fundamentales. Uno de ellos es la desconexión entre la producción de petróleo crudo y la refinación. Para un país que es el quinto productor de crudo del mundo, invertir en mayor capacidad de refinación para elaborar gasolina y otros productos que necesitamos debería ser totalmente lógico. Pero en México aparentemente no hacemos lo que es lógico, pues hemos dejado por décadas de invertir en refinación, hasta muy recientemente y en tiempos y montos insuficientes. Por esa razón importamos 25% de la gasolina que consumimos.
En 2006 esas importaciones llegarán a ocho mil millones de dólares comparadas con 530 millones en 1995. No se trata de que tengamos que ser autosuficientes en todo. En este caso, al tener una industria integrada en su cadena productiva y manejada por una sola empresa, no tiene sentido que produzca tanto petróleo crudo y que a la vez no tenga capacidad para refinar la gasolina que necesita.
Importar gasolina no es tan simple como parece. Algunas regiones geográficas pueden sufrir escasez o costos demasiado altos. México depende en sus importaciones de gasolina de Estados Unidos, en donde no ha invertido en nuevas refinerías durante 30 años. La mayor parte de estas importaciones vienen del Golfo de México, en donde los huracanes cada verano pueden causar disrupción en la oferta. Más importante aun es que si tenemos el petróleo crudo, una empresa integrada, la cadena de distribución y la demanda del mercado, no producir la gasolina indica indolencia ante la necesidad de crear nuevos empleos y de dar mayor seguridad de abasto de un producto estratégico, cuando menos para el transporte.
La respuesta a porqué México ha dejado de producir su propia gasolina está en la falta de inversión en refinación. La causa aparente es falta de fondos. Pero en realidad se trata de una excusa, pues al vender esa gasolina a los consumidores que la demandan se obtendrían los recursos. Porque son los mismos recursos que hoy se gastan en importaciones. Y además podríamos ser un exportador neto de gasolina.
Aunque nunca se va a poder justificar que esta sea la política energética, hay dos argumentos que deben considerarse. Uno es que no es necesario producir aquí todo lo que necesitamos. Eso es cierto, pero en el caso de la gasolina estamos haciendo importaciones cuantiosas y por lo tanto desperdiciando un negocio. Más aun, el tamaño de la planta laboral de Pemex está tan excedido y hay tantos trabajadores que no tienen qué hacer, en especial en la refinación, que no se justifica dejar pasar oportunidades para emplearlos y reducir los costos.
El segundo argumento es que no conviene invertir en ramas que no arrojan una tasa de retorno suficientemente alta que justifique la distracción de recursos presupuestales que bien podrían dedicarse a otras actividades de mayor prioridad. Sin duda hay muchas necesidades de inversión insatisfechas por falta de recursos suficientes, en especial en el sector público. Estas necesidades en gran medida se explican porque durante décadas dejamos de invertir lo necesario en infraestructura, seguridad, agricultura, educación y servicios sociales básicos. También es cierto que la inversión en educación puede tener tasas de retorno mucho más altas que las inversiones en energía. Sin embargo, no por dejar de invertir en energía hemos invertido mucho en educación. Al mismo tiempo, la energía es una vía para generar mayores recursos.
El tener una sola empresa petrolera estatal e integrada que aporta 38% del presupuesto de ingresos federales nos quita opciones. Así, no es opcional fortalecer esa empresa o no. Y para hacerlo invertir en su cadena de productos es lo que procede. Más aun cuando hemos aumentado la extracción de manera significativa sin que hayamos aumentado la capacidad de refinación. En 1995 producíamos 2.6 millones de barriles de petróleo crudo. Hoy producimos 3.7 millones.
El procesamiento doméstico de crudo sólo ha pasado de 1.550 millones de barriles diarios a 1.6 millones en el mismo período. En efecto, la refinación sufre por tasas de rendimiento bajas en ciertos periodos. Pero esa no debe ser la sola razón para invertir o no en refinación, porque el crecimiento de la economía siempre va a requerir de mayores volúmenes de productos. En el largo plazo daremos mayor valor a nuestra industria si la mantenemos como un sector integrado y manejado de manera racional. Para ello es imperativo que no se dedique solamente a extraer y exportar petróleo crudo.
No hemos cuestionado al gobierno por qué, si no es atractivo invertir en refinación en México, sí es atractivo hacerlo en Centroamérica. Además, este proyecto va a requerir del compromiso de abastecimiento de crudo por parte de Pemex. Como se trata de una coinversión y quienes en ella participarían no serían damas de la caridad, van a exigir seguridad de abasto y de precios de crudo; garantías de acceso a nuestro mercado y precios aceptables.
Por qué razón Pemex tendría que hacer estos compromisos con extranjeros y con el sector privado cuando aquí faltan refinerías. Por qué tendría que ceder parte de su propio mercado de gasolina y compartir las utilidades con otros socios cuando tiene todo para hacerlo solo. Es deseable que este proyecto cause muchos cuestionamientos, simplemente porque no es lógico. El crudo que vendamos a esa refinería cada vez será más escaso para nosotros y depender de gasolina importada no debe tomarse a la ligera.

Petróleo y finanzas públicas
25 de septiembre de 2006
El precio del petróleo ha caído 10 dólares por barril en unas cuantas semanas, lo que de mantenerse todo el año próximo representaría casi 1.0% del PIB, tan sólo por la venta de exportación. Para la venta total y por lo tanto para el ingreso del sector público, el impacto podría ser entre 1.5% y 2% del PIB, dependiendo de lo que pase con los precios domésticos.
Siempre se puede especular sobre el movimiento de precios y también sobre su dirección al alza o a la baja. Sin embargo, para un gobierno cuyo ingreso presupuestal depende en 36% de ingresos petroleros (promedio del período enero-junio de este año), la naturaleza especulativa de movimientos de precios no debe ser excusa para ignorar sus implicaciones y no tomar decisiones antes de que la caída ocurra.
La inercia del gasto público durante la mayor parte de esta administración indica que el gobierno no impuso criterios de ahorro y eficiencia en el uso de los recursos públicos, incluyendo el ingreso extraordinario originado en los altos precios del petróleo.
A pesar de tantas discusiones para determinar el precio presupuestal y la base de ingreso petrolero antes de cada ejercicio entre la Federación y el Congreso y luego con los estados sobre la distribución de excedentes petroleros, el hecho es que este ingreso se repartió en toda la estructura de gasto público. Como quien riega un jardín con agua embotellada.
Esto no es por una decisión de la Secretaría de Hacienda. La razón fundamental es que la arquitectura del gasto público depende fundamentalmente del Presidente y de su visión sobre la asignación de recursos y lo deseable de ahorrar más o menos.
Así ocurrió durante el período de José López Portillo, cuando se dilapidó el ingreso petrolero en mayor gasto, como lo fue en el período de Ernesto Zedillo, cuando se evitó una expansión desordenada. Los secretarios de Hacienda podían proponer, pero al final fue la visión del primer mandatario la que determinó el curso del gasto público agregado.
Más allá de los compromisos contraídos con estados y municipios, de los huecos en el sistema de pensiones, de los salarios y de las necesidades de contratación nueva, lo cierto es que la Presidencia debe marcar la pauta y tomar la iniciativa para contener la expansión del gasto.
La razón es muy simple: los recursos son escasos y en la asignación del gasto hay muchos intereses. La escasez se ilustra así: de cada 10 pesos de gasto los impuestos financian menos de 5 pesos. Otros 4 pesos los ha financiado el petróleo. Casi la mitad del gasto se basa en la venta de un recurso no renovable.
El equilibrio sano entre la escasez y los numerosos intereses en un marco de mediano plazo sólo lo puede inspirar y negociar el Presidente, pues requiere negociaciones al más alto nivel y sobre todo persuasión de las partes interesadas. Si es imposible reducir el gasto, entonces debe asegurarse que los agentes económicos paguen los impuestos que deban pagar.
Como en México se ha dificultado lograr la reforma óptima para aumentar la recaudación, entonces lo único viable en el corto y el mediano plazo es controlar el gasto público. Pero en los últimos años, ni los ingresos tributarios aumentaron como proporción del PIB, ni el gasto se redujo.
Es más, el gasto bruto que era de 103 mil millones de dólares en 1999, pasará este año a 190 mil millones. El presidente dejó que fuera la inercia la que determinara la trayectoria de ambos.
No por ello ha aumentado la inversión pública directa. Ésta ha fluctuado entre 1.0% y 1.3% del PIB en la actual administración. Tampoco se ha mejorado la calidad de la educación pública. Ante la falta de recursos para inversión directa, la deuda de los proyectos de impacto diferido en el registro del gasto (Pidiregas) hoy representa 50 mil millones de dólares.
Pero haciendo a un lado la cuestión de la eficiencia del gasto agregado, su reducción sigue siendo un asunto pendiente y su materialización parece cada día más lejana. Como si para hacer las cosas en serio necesitáramos que hubiera una crisis.
Y una crisis es lo que provocaría la caída pronunciada de precios de petróleo en 2007. De presentarse, lo más probable es que vendría acompañada de una desaceleración de la economía estadounidense. La sola desaceleración nos quitaría entre 1 y 1.5 puntos porcentuales de crecimiento del PIB. Por lo tanto, la recaudación de ingreso tributario no petrolero también caería.
Sería mucho esperar que el próximo gobierno lograra sortear una caída de ingreso fiscal de 1% a 2% del PIB sin dejar aumentar el déficit fiscal. Y la razón es que no es previsible que reduzca el gasto.
Con la salvedad de que dicha reducción no sólo dependería del gobierno mismo (pues está de por medio el Congreso y los gobiernos estatales), es claro que ni del actual ni del próximo gobierno se ha escuchado siquiera una voz de preocupación por su aumento ni por su monto absoluto. La reducción debería ocurrir aun sin que caiga el precio del petróleo.
Otros problemas le vienen encima al gobierno para los cuales no parece estar preparado.
Por ejemplo, si espera compensar la baja de ingreso petrolero con el impuesto al valor agregado (IVA) en alimentos y medicinas, en primer lugar no sería suficiente, aun suponiendo que el Congreso lo aprobara. En segundo lugar, provocaría mayor evasión. Y si el Partido Acción Nacional piensa ir al Congreso con esa solicitud, habrá que admirar su obstinación en las puertas falsas a problemas obvios.